16年來，分稅制改革的推進(jìn)皆因中央與地方的利益關(guān)系而舉步維艱，盡管其備受矚目。
這一次，“兩會”代表們并沒有明確而直接地提出分稅制改革，但在經(jīng)歷了上一年度地方融資平臺的瘋狂舉債后，社會各方對地方債務(wù)問題的關(guān)注有可能逆向推動分稅制改革。
如第十一屆全國人大代表、安徽省發(fā)改委主任沈衛(wèi)國所言，地方融資平臺風(fēng)險究其根源，既有地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后原因，又有現(xiàn)行體制下事權(quán)與財權(quán)高度不對稱的因素。
財稅體制下一步怎么改，目前尚無定論。但2010年預(yù)計將突破萬億的赤字財政已是板上釘釘。
貨幣政策的空間已經(jīng)很小，財政政策逐漸上位。
然而，地方政府高負(fù)債以及隱性債務(wù)的問題也早于2009年若隱若現(xiàn)。
瘋狂借貸的好日子恐怕不再有了，在“錢袋子”的問題上，中央與地方的“拉鋸戰(zhàn)”已經(jīng)打響。財政壓力轉(zhuǎn)為稅收壓力，端倪已現(xiàn)。
分稅制“單兵突進(jìn)”
分稅制改革確實(shí)留下了很多令人詬病的話題，但這一結(jié)局也許正是其他多項(xiàng)改革滯后、與之不匹配而造成的。
上世紀(jì)80年代初到90年代初，這十多年國內(nèi)反復(fù)討論怎么走才是“公平”的路線。鄧小平南巡講話，確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系這個總體的目標(biāo)模式后，財稅配套改革于1994年隆重推出，將以往幾十年的行政分權(quán)改為經(jīng)濟(jì)分權(quán)。
事實(shí)上，分稅制的出現(xiàn)恰恰是體現(xiàn)公平的重要一環(huán)：企業(yè)不分大小，不論行政級別，依法納稅，公平競爭；而中央與地方的財稅分配關(guān)系也得到相對穩(wěn)定。
“談到分稅制度的時候，很多人往往只看到它是處理中央和地方關(guān)系。”財政部財政科學(xué)研究所賈康認(rèn)為，“分稅制首先使我們可以憑借這樣一個以政控財，以財分配的安排，正確處理政府與企業(yè)的關(guān)系，也就是以分稅制來革除財稅分配的舊體制的癥結(jié)，不論在過去幾十年的集權(quán)時期還是分權(quán)時期，過去沒有真正改變就是按照行政體系分配的根本問題。”
因此，分稅制的推行在1994年也有其不可忽略的現(xiàn)實(shí)意義。
上世紀(jì)80年代至分稅制改革前的十余年間，中國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)持續(xù)性的高速增長，國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增幅在10%左右，但國家財力并未同步增長，或者說，稅收收入的增長速度明顯落后于稅源的增長速度。
公開數(shù)據(jù)顯示，從1979年到1993年，我國的財政收入占GDP的比重逐年下降，1979年這一數(shù)字為28.4%，但1993年已經(jīng)下降到12.6%。年均下降超過一個百分點(diǎn)。
而另一方面，中央財政收入占全國財政收入的比重也由1979年的46.8%下降為1993年的31.6%，中央財政的收支必須依靠地方財政的收入上解才能平衡。
由于中央財政“錢袋子”吃緊，那些年甚至發(fā)生過兩次中央財政向地方財政“借錢”并且借而不還的事件。
1994年1月1日，分稅制財政管理體制改革在艱難時世中誕生。改革內(nèi)容包括：重整稅收結(jié)構(gòu)，取消一些不合理的稅種，代之以較符合市場化改革的稅種；重新劃分中央稅、地方稅、中央地方共享稅，使中央取得更大的財源；設(shè)計了一套稅收返還制度以保護(hù)各省市既得利益。
根據(jù)財政部的公開數(shù)據(jù)，1993~2008年，全國財政收入由4349億元增加到61330.4億元，增長了13倍，年均增速高達(dá)19.6%；全國財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重則由12.3%提高到19.5%。分中央和地方看，1994~2008年中央財政收入年均增長17.6%（以1994年為基期），地方財政收入年均增長18.7%，實(shí)現(xiàn)了中央和地方財政收入增長的“雙贏”。
然而，盡管1994年的分稅制改革以及2002年的所得稅分享改革，都被認(rèn)為是具有劃時代意義的，但亦無法掩蓋其先天不足、后天不補(bǔ)
缺陷與生俱來
“分稅制改革，財權(quán)與事權(quán)必須相統(tǒng)一，兩個職能的調(diào)整也必須相協(xié)調(diào)，否則，單兵突進(jìn)的分稅制究竟能有什么效果值得懷疑。” 財貿(mào)所副所長高培勇就曾公開表示，多年來，其他的改革大大滯后于分稅制改革。
“設(shè)計任何一種稅收制度，首要的是通過這個稅制落到錢上。‘錢’數(shù)是很重要的，而參照系數(shù)是什么，以及政府要做多少事，必須要連在一起來看。”高培勇認(rèn)為，中國的財政應(yīng)該走以支定收的路，政府想花多少就花多少是很大的誤解。
換句話說，是以收定支，還是以支定收的根本問題。
他認(rèn)為，應(yīng)該依靠政府職能界定政府支出，然后按照這個支出水平去確定政府收入。“不同級次的政府實(shí)際上是有不同的分工，這種不同的分工不同的職能格局就決定不同的支出標(biāo)準(zhǔn)、不同的支出水平，這是設(shè)計分稅制方案的時候一個最根本、最清晰的參照系，沒有這個東西，分稅制設(shè)計肯定是會有偏差的。”
事實(shí)上，1994年的分稅制重新界定了中央、地方政府之間的財權(quán)和事權(quán)范圍，以增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確各級政府的責(zé)、權(quán)、錢，但當(dāng)時還不能確定省以下政府之間的財力分配框架。
尤其是，我國有五級政府，是世界上主要國家中政府層級最多的國家。過多的政府層級使得中國不可能像國外那樣完整地按稅種劃分收入，而只能加大共享收入。但同時，一味擴(kuò)大共享部分又會反過來影響分稅分級財政基本框架的穩(wěn)定。
1994年采取配套改革之后，由于省以下體制過渡不順，原來的一些矛盾和新的矛盾在交織和積累，引出的是財權(quán)的中心上移，事權(quán)的中心下移，全國財政收入在增長，地方財政收入也在不斷提高的情況下，中央和地方在財政比例中上升，而縣鄉(xiāng)的財政困難卻凸顯出來，欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為強(qiáng)烈。
“由于省以下一直沒有真正實(shí)行分稅制，所以事權(quán)中心下移，財權(quán)中心上移，造成的問題不是分稅制之過，恰恰是沒有真正進(jìn)入分稅制軌道，而稅收包干制、分層制等負(fù)面作用累計和放大，特別在基層表現(xiàn)得最明顯。”賈康認(rèn)為。
分稅制實(shí)際上成了“分錢制”。
為了緩解縣鄉(xiāng)財政困難，實(shí)現(xiàn)省以下財政層級的扁平化，近幾年來，財政部在省以下財政管理方式上做了較大改動，推進(jìn)了省直管縣和鄉(xiāng)財縣管改革的試點(diǎn)。
經(jīng)營城市“找補(bǔ)”錢袋子
有數(shù)據(jù)顯示，地方的資金缺口仍然龐大。實(shí)施分稅制以后，中央財政收入占整個財政收入的68%，地方政府的收入僅占32%，但地方政府支出卻占60%，中央政府支出只占30%左右。
毫無疑問，地方財政缺錢只能向當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和居民收費(fèi)、攤派和集資。分稅的十多年來，爭項(xiàng)目、爭資金、跑貸款、忙舉債幾乎成了基層政府的必然之舉。
地方政府需要“開源”。
有消息指出，2009年，杭州土地收入達(dá)1200億元，超過上海、北京居中國城市之首。過去10年間杭州房價上漲了將近10倍，而杭州城建資金支出幾乎全部來自土地出讓金。
而北京2009年由于土地市場的火爆，賣地收入5倍于財政赤字。
在城市建設(shè)拉動當(dāng)?shù)谿DP的同時，由于對政府官員的考核以GDP為主，這種政府經(jīng)營城市的模式已經(jīng)被廣為復(fù)制。
事實(shí)上，地方財政早已經(jīng)被這種模式“綁架”，或者說沉溺其中。2009年全國賣地收入1.6萬億，同比大增60%。
當(dāng)?shù)胤截斦蔀?ldquo;賣地財政”時，房地產(chǎn)市場的調(diào)控也將成為一場沒有結(jié)局的鬧劇，成為中央與地方的利益博弈。
以上海為例，今年該市的財政預(yù)算中，土地使用權(quán)出讓金收入將達(dá)到900億元的歷史新高，這些錢的用途已經(jīng)做了明確的規(guī)定。除非中央能夠包攬地方財政的資金缺口。
房價問題已經(jīng)不再僅僅是房價問題了。
除了增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅，地方財政“開源”的其他途徑還包括中央代發(fā)的地方債2000億元，以及2009年瘋狂融資的地方融資平臺。而在地方投融資平臺中，去年一年放貸速度超常的商業(yè)銀行扮演了重要的角色。
數(shù)據(jù)顯示，我國的地方融資平臺在2009年一年內(nèi)迅速增長到8000多家。
中金公司的一份調(diào)查報告顯示，按照廣義口徑，地方政府融資平臺貸款余額預(yù)計為7.2萬億，其中2009年凈新增約3萬億。2009年底，地方政府融資平臺貸款余額約占貸款總額的18%。
有學(xué)者認(rèn)為，目前各級政府融資平臺資產(chǎn)負(fù)債率普遍高達(dá)80%以上，有些甚至提高到100%。但與之相比的是，地方政府作為融資平臺的真正還款人，其還款能力和意愿或存質(zhì)疑。
顯性債務(wù)尚且如此，隱性負(fù)債恐怕更難以了解其規(guī)模龐大程度。
兩會期間，一位來自山東的政協(xié)委員就表示，由于全國絕大多數(shù)地方政府官員在任時間平均較短，因此均出現(xiàn)任期內(nèi)大量舉債的短期行為，“有的地方官員在任尚不足3年，但負(fù)債幾乎要20－30年才能還清”。
地方債務(wù)之憂
對地方融資平臺風(fēng)險，決策層顯然已經(jīng)達(dá)成一定程度的共識。
國務(wù)院總理溫家寶在政府工作報告中提到：“切實(shí)加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，增強(qiáng)內(nèi)外部約束力，有效防范和化解潛在財政風(fēng)險。”
3月6日上午，在十一屆全國人大三次會議記者會上，國家發(fā)改委主任張平、財政部部長謝旭人、央行行長周小川也從不同層面，一并解讀了當(dāng)前地方融資平臺面臨的問題。
銀監(jiān)會也要求商業(yè)銀行堅決執(zhí)行貸款“三查”，并將現(xiàn)有的平臺公司“項(xiàng)目包”逐筆打開，進(jìn)行嚴(yán)密梳理，對貸款實(shí)施分類處理。同時，對無資本金、僅靠財政擔(dān)保的項(xiàng)目停止新授信。
此前就有消息稱，財政部正在牽頭制定一份旨在規(guī)范地方政府融資平臺的文件，其中很重要的一條原則是，地方政府和人大所開具的“擔(dān)保函”無效。
事實(shí)情況是，我國《憲法》規(guī)定地方政府不能舉債。而地方財政對債務(wù)提供擔(dān)保也是被禁止的。但實(shí)際上，地方政府能夠擔(dān)保貸款，這是一個公開的秘密。
瑞銀經(jīng)濟(jì)學(xué)家汪濤測算，到2010年底，地方政府債務(wù)總額將達(dá)11萬億元以上，超過GDP的30％。與此同時，2009年向地方融資平臺發(fā)放的貸款占比很大，預(yù)計2009－2010年發(fā)放的貸款將在今后幾年產(chǎn)生2.5萬億－3萬億元的不良貸款。
政府或許不擔(dān)心負(fù)債，但肯定不愿拖累銀行，重蹈1998年覆轍。
但現(xiàn)在，地方政府欠銀行的債務(wù)可能以正常貸款的形式出現(xiàn)在銀行的資產(chǎn)負(fù)債表上，也有可能已經(jīng)化為銀行的壞賬，或者被減記和轉(zhuǎn)移。
這個時候，哪怕地方政府控制負(fù)債規(guī)模的主觀意愿已經(jīng)達(dá)成，但投資欲望的膨脹恐怕仍將倒逼負(fù)債難以停頓地直線上升。
財稅“拉鋸戰(zhàn)”
在嚴(yán)控地方融資平臺的同時，中央代發(fā)2000億地方債也將繼續(xù)。
政府工作報告指出，今年擬安排財政赤字10500億元，其中中央財政赤字8500億元，繼續(xù)代發(fā)地方債2000億元并納入地方財政預(yù)算。中央赤字規(guī)模較去年增長1000億，地方債則繼續(xù)保持相同額度。
但即便如此，根據(jù)審計署2009年12月29日發(fā)布的審計結(jié)果公告，截至去年10月，依舊有45％擴(kuò)內(nèi)需地方配套資金沒有落實(shí)。
加上2010年超萬億的大赤字財政，中央財政收支矛盾越發(fā)嚴(yán)重。
1月中旬，財政部副部長丁學(xué)東就曾表示，2009年為了緩解財政支出擴(kuò)大和大規(guī)模減稅之間的矛盾，采取了一些手段，包括燃油稅改革和提高煙草稅等，2010年這些手段沒有了，而經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的困難和矛盾依然很多，金融和資本市場的風(fēng)險并未完全消除，因此2010年財政收支緊張的矛盾預(yù)計會更加突出。此前，財政部部長謝旭人也發(fā)出了同樣的信號。
有專家因此認(rèn)為，今年的宏觀稅負(fù)環(huán)境可能變得更糟，“結(jié)構(gòu)性減稅”或只是一種美好的愿望。而地方有著1.6萬億的賣地收入，這也將使中央與地方的財稅“拉鋸戰(zhàn)”愈演愈烈。
2008年時，曾有兩會代表提出，希望適當(dāng)降低中央財政集中度，給地方財政以更大空間。但財政部于2008年8月的回復(fù)，基本否認(rèn)了這一想法。
答復(fù)中稱，2007年，我國中央財政收入比重為54％，如果考慮按照有關(guān)政策規(guī)定必須返還給地方的部分收入，中央實(shí)際收入比重為46％。判斷中央財政集中度是否適宜，應(yīng)當(dāng)立足現(xiàn)實(shí)國情，遵循市場經(jīng)濟(jì)條件下政府間收入劃分的一般規(guī)則，具體問題具體分析。結(jié)合我國實(shí)際，我們認(rèn)為，目前不宜降低中央財政集中水平。
該答復(fù)表示，上述不支持的原因在于，一來，我國地區(qū)發(fā)展差異較大，經(jīng)濟(jì)仍處于起步階段，中央財政不適度集中財力，難以實(shí)施有效的地區(qū)均衡，從而統(tǒng)籌配置資源，集中辦一些事關(guān)民生的大事。二來目前我國的財力集中程度也明顯低于其他國家水平?？傮w上看，無論是發(fā)展中國家還是成熟市場經(jīng)濟(jì)國家，中央財政收入比重通常在60％以上。
一些學(xué)者也顯然更支持繼續(xù)推進(jìn)分稅制改革，他們認(rèn)為，分稅制改革形成的財政體制不完善是造成地方財政困難、債務(wù)增加的一個重要原因。由于受我國預(yù)算法等法律法規(guī)的約束，政府的融資活動長期以來缺乏統(tǒng)一的規(guī)范化管理，處于自發(fā)尋求融資渠道和變相發(fā)債的狀態(tài)，成為財政風(fēng)險的主要險源。
中南財經(jīng)政法大學(xué)的喬新生就認(rèn)為，與其允許地方政府發(fā)債，還不如改革分稅制。因?yàn)榈胤秸媾R的財政問題，從根本上來說是中央與地方在財權(quán)、事權(quán)分配上不合理所造成的，即地方政府在財政收入中只占30％左右，卻不得不負(fù)擔(dān)教育統(tǒng)籌、醫(yī)療保障等60％的公共產(chǎn)品開支。對此，發(fā)債只是治標(biāo)而不治本
